Contrato de gestão: um instrumento para efetividade do Compliance?

Por Roberto Figueiredo*

Em atendimento ao Princípio da Eficiência da Administração Pública previsto na Carta Magna, foi editada a Lei Federal nº 13.303/2016. A partir daí o Estado de Santa Catarina editou legislações que se adequam às normas obrigatórias desse dispositivo, tais como o Decreto nº 1007/2016, o Decreto nº 1484/2018 e a Instrução Normativa Conjunta SEF/SC nº 05/2018 que são integralmente aplicadas aos Portos de Imbituba e São Francisco do Sul.

A Lei Federal nº 13.303/2016 (Lei das Estatais) dispõe sobre o estatuto jurídico das empresas públicas, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (BRASIL, 2016). Confere uma entidade ao regime jurídico das empresas públicas e das sociedades de economia mista, mesclando institutos de Direito Privado e de Direito Público.

A respectiva Lei estabelece em seu artigo 6º, artigo 8º e inciso I, e artigo 23, mecanismos de transparência e governança a serem observados pelas estatais, como regras para divulgação de informações, práticas de gestão de risco, códigos de conduta, formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade, constituição e funcionamento dos Conselhos de Administração, assim como requisitos mínimos para nomeação de dirigentes (ALMEIDA, 2019, p. 2).

Desse modo, a referida Lei ao abordar o desempenho na administração pública e privada, tem como foco os indicadores “produtividade e eficiência”. Contudo, a ineficiência, tanto na administração pública quanto na privada é um tema em constante discussão, na busca de soluções para a qualidade na prestação dos serviços.

Neste sentido, um dos desafios dos gestores públicos está em medir a eficiência operacional, a credibilidade dos serviços prestados, a disponibilização de informações exigidas a partir da Lei da Transparência, indicadores que auxiliam no monitoramento na execução de contratos gerais – o contrato de gestão –, na identificação de desvios sobre operações públicas, dentre outros e, com isso, viabilizar aos gestores a adoção de ações estratégicas que possam minimizar as falhas e coibir os desvios (PIRONTI, 2018).

Os indicadores são instrumentos de medição que fornecem informações sobre o resultado da execução da estratégia, comunicando o alcance de metas e podem ser classificados em “resultado”, que estão relacionados diretamente ao alcance do objetivo estratégico, e “tendência”, que se relacionam com os meios, os esforços da organização para alcançar o objetivo e aparecem, principalmente, associados aos objetivos constantes nas perspectivas de processos internos e de gestão e inovação (BRASIL, 2018).

Diante disso, os indicadores que auxiliam na tomada de decisão são: a) Estratégicos; b) Produtividade e Eficiência; c) Efetividade (impacto); d) Capacidade, os quais contribuem para internalizar na empresa pública e na sociedade mista as necessidades e expectativas dos clientes; possibilitar o desdobramento das metas do negócio; embasar a análise crítica dos resultados do negócio e do processo de tomada de decisão; contribuir para a melhoria contínua dos processos organizacionais; facilitar o planejamento e o controle do desempenho, pelo estabelecimento de métrico padrão e pela apuração dos desvios ocorridos com os indicadores; e viabilizar a análise comparativa do desempenho da organização em negócios diversificados. Desse modo, auxiliam na identificação das possíveis falhas nas diversas atividades, tanto nos negócios quanto na administração pública e, ao se diagnosticar as falhas e medir os resultados dos indicadores “produtividade e eficiência”, será possível a obtenção das informações úteis para o processo decisório, melhorando a gestão e a tomada de decisão (ALMEIDA, 2017).

Quanto à fiscalização pelo estado e pela sociedade, as legislações – Lei Federal nº 13.303, o Decreto nº 1.007/2016, o Decreto nº 1.484/2018 e a Instrução Normativa Conjunta SEF/SCC nº 05/2018 – estabelecem, também, além dos indicadores de desempenho – produtividade e eficiência –, o Compliance (Art. 4, Inciso XIV), sendo esse mais um instrumento de monitoramento e combate à improbidade administrativa e corrupção.

A origem do contrato de gestão, de acordo com Di Pietro (2019, p. 1), foi idealizado no Direito Francês, como meio de controle ou tutela sobre as suas empresas estatais. “Porém, antes disso, esse tipo de contrato já era utilizado como meio de vincular a programas governamentais determinadas empresas privadas que recebiam algum tipo de auxílio por parte do estado”. Recentemente, os contratos de gestão passaram a ser celebrados internamente com os entes da Administração Direta, portanto, com entes sem personalidade jurídica própria. No Direito brasileiro, o contrato de gestão já está consagrado no Direito Positivo e em trabalhos doutrinários. Segundo Medauar (2014), o contrato de gestão está previsto na Constituição Federal, em seu artigo 37 (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998), que assim dispõe:

Art. 37. […]. §8º – A autonomia gerencial, orçamentária e financeira da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal (BRASIL, 1988).

Desse modo, pode-se dizer que o contrato de gestão é meio de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, nos termos do artigo 37, §8º, da Constituição Federal supracitado.

E para Di Pietro (2017, p. 430), o contrato de gestão tem como finalidade “gerir algo amplo dentro do universo de atuação; as atividades não devem ser fragmentadas; o objetivo é estabelecer determinadas metas a serem alcançadas pela entidade em troca de algum benefício outorgado pelo Poder Público”. Complementando, a autora enfatiza que o contrato de gestão “é um instrumento que define, avalia, demonstra resultados e aponta o desempenho do Dirigente”.

Esse tipo de contrato estimula a gestão por objetivos ou gestão por resultados, cuja finalidade é servir como eixo central da Administração Pública de forma a deslocar o controle normativo, para o controle de fins, objetivos e metas a serem atingidos. “A gestão por objetivos se for bem executada servirá como base para a redução de controles burocráticos e elevação da eficiência da mesma” (DI PIETRO, 2017, p. 430).

O modelo de referência do contrato de gestão (instrumento apresentado pela Instrução Normativa Conjunta SEF/SCC nº 05/2018) apresenta três eixos principais: objetivos e metas empresariais; obrigações da Diretoria Executiva; e Obrigações do Conselho de Administração, com expressões como avaliação de desempenho, objetivos, metas, indicadores, planos prevendo recursos, análise de causas das metas não atingidas e linhas de orientação estratégica, vai ao encontro dos conceitos previstos nas Séries ISO, especificamente 9001 e 31000, buscando no contexto, nas partes interessadas e na jurisdição que prevalece para aquele cenário, os direcionamentos para um Programa de Compliance efetivo, conforme estabelece a Lei Federal nº 13.303/2016.

Desta forma, para o desenvolvimento de um Programa de Compliance e Gestão de Risco se faz necessário fazer um diagnóstico da empresa, revisar as normas internas e externas, elaborar um matriz de riscos, identificar os pontos fracos e fortes, determinar os objetivos, elaborar o planejamento estratégico, o código de conduta e integridade para, em seguida, elaborar o contrato de gestão bilateral.

No planejamento estratégico e no contrato de gestão deverão estar claros os índices de avaliação relativos aos resultados e ao desempenho da empresa pública e da sociedade de economia mista contratante, bem como do seu Dirigente, apresentando o grau de eficiência e de produtividade dos mesmos e o cumprimento dos objetivos e metas previamente determinados no referido documento.

Nesta esteira, recomenda-se que o contrato de gestão apresente de forma clara, os seguintes elementos para sua efetividade: a) indicadores desdobrados e identificados no planejamento estratégico; b) histórico do desempenho da organização frente àqueles indicadores; c) orçamento anual para o exercício que a diretoria está assumindo; d) histórico das despesas e custos para as metas contratadas.

O contrato de gestão, ao atrair os elementos básicos da visão estratégica, quando bem instruído (vide elementos acima) e criticado (análise e tratamento das metas não atingidas) servirá de base para melhoria da gestão e, consequentemente, melhoria do desempenho.

Este conjunto de variáveis (legais, administrativas e organizacionais), acrescido dos instrumentos de gestão, quando atendidos, impactam nos processos de trabalho, pessoas, recursos e, consequentemente, indicadores, descomplicando a compreensão do que é um Programa de Compliance e como este pode melhorar a gestão e deixar mais transparente o desempenho esperado pelos Dirigentes.